“營(yíng)改增”的意義、前景與建議

全面而充分地認(rèn)識(shí)“營(yíng)改增”
“營(yíng)改增”是完善現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)性舉措。從稅理上講，舉凡一般流轉(zhuǎn)稅，都要按照“中性稅”來(lái)設(shè)計(jì)——稅制安排不對(duì)納稅人的產(chǎn)業(yè)投資方向產(chǎn)生影響。然而，主要出于歷史的原因，在我國(guó)的現(xiàn)行稅制體系中，并行著兩個(gè)一般流轉(zhuǎn)稅稅種——增值稅和營(yíng)業(yè)稅。前者主要適用于制造業(yè)，后者主要適用于服務(wù)業(yè)。盡管可以在稅制設(shè)計(jì)上按照彼此照應(yīng)、相互協(xié)調(diào)的原則來(lái)確定稅負(fù)水平，但在實(shí)際運(yùn)行中，兩個(gè)稅種一直難免稅負(fù)失衡。來(lái)自任何一方的哪怕是輕微的變化，都會(huì)直接影響并牽動(dòng)到另一方。加之前者不存在重復(fù)征稅現(xiàn)象，因而稅負(fù)相對(duì)較輕。后者則有重復(fù)征稅現(xiàn)象，因而稅負(fù)相對(duì)較重，由此而造成的制造業(yè)與服務(wù)業(yè)之間的稅負(fù)水平差異，不僅使得增值稅和營(yíng)業(yè)稅陷入“非中性”狀態(tài)，而且對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了“逆向調(diào)整”效應(yīng)。

正因?yàn)槿绱?，幾乎?994年現(xiàn)行稅制誕生的那一天起，就存在著并預(yù)設(shè)了未來(lái)將兩個(gè)稅種合并為一個(gè)稅種——增值稅的考慮。只不過(guò)，最初的稱(chēng)謂是增值稅“擴(kuò)圍”，后來(lái)改稱(chēng)為“營(yíng)業(yè)稅改征增值稅”即所謂“營(yíng)改增”。可以說(shuō)，“營(yíng)改增”是一項(xiàng)早就納入改革視野的完善現(xiàn)行稅制的基礎(chǔ)性舉措。

“營(yíng)改增”系***推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段。可以立刻指出的一個(gè)基本事實(shí)是，“營(yíng)改增”本身即是基于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的需要而正式啟動(dòng)的。其契機(jī)，在于增值稅轉(zhuǎn)型改革的推進(jìn)和完成。

增值稅轉(zhuǎn)型改革最重要的變化，就是企業(yè)當(dāng)期購(gòu)入固定資產(chǎn)所付出的款項(xiàng)，可以不計(jì)入增值稅的征稅基數(shù)，從而免征增值稅。所以，說(shuō)到底，它是一項(xiàng)減稅措施。注意到增值稅系現(xiàn)行稅制體系中靠前大稅種的地位，它還是一項(xiàng)規(guī)模頗大的減稅措施。在國(guó)際金融危機(jī)背景下，這項(xiàng)改革固然可以帶來(lái)擴(kuò)大內(nèi)需的功效，但與此同時(shí)，僅僅是因?yàn)閰⒄障蛋l(fā)生變化，會(huì)使原本同增值稅保持大致均衡狀態(tài)的營(yíng)業(yè)稅稅負(fù)水平，自然陷入相對(duì)偏重的境地。作為一種必然的結(jié)果，發(fā)生在不同產(chǎn)業(yè)之間、特別是發(fā)生在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)之間的稅負(fù)失衡現(xiàn)象也由此出現(xiàn)——相對(duì)于制造業(yè)稅負(fù)水平的下降，服務(wù)業(yè)的稅負(fù)水平趨向于上升。

這種現(xiàn)象顯然同轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的方向相背離。故而，為了推進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展進(jìn)而調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，讓增值稅“吃掉”營(yíng)業(yè)稅，從而在整個(gè)商品和服務(wù)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)統(tǒng)一征收增值稅，便成為一種推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的自然選擇而納入議事日程。

“營(yíng)改增”關(guān)系此輪宏觀調(diào)控成敗。“營(yíng)改增”畢竟是在國(guó)際金融危機(jī)的背景下，基于實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅的意圖而啟動(dòng)的。從一開(kāi)始，它就被打上了反危機(jī)的烙印，與宏觀調(diào)控緊密相連。而且，隨著時(shí)間的推移和形勢(shì)的變化，“營(yíng)改增”對(duì)于宏觀調(diào)控體系的重要意義也日趨凸顯。

歐美日等主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體陸續(xù)推出的新一輪量化寬松政策，其溢出效應(yīng)必將影響我國(guó)；我國(guó)財(cái)政金融領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患正在蓄積，隨***換屆而帶來(lái)的新一輪的地方融資沖動(dòng)已經(jīng)有所抬頭；以往流動(dòng)性過(guò)剩帶來(lái)的通脹壓力始終未能緩解，包括外部輸入和內(nèi)部新增在內(nèi)的新一輪通脹壓力正在生成。凡此種種，都將極大地牽制或壓縮貨幣政策的作為空間，穩(wěn)增長(zhǎng)的重任將不能不主要落在財(cái)政政策身上。

在連續(xù)實(shí)施了5年的財(cái)政擴(kuò)張性操作之后，相對(duì)于以往，以擴(kuò)大支出為主要內(nèi)容的擴(kuò)張性操作“藥效”已經(jīng)有所下降，其“粗放型”擴(kuò)張對(duì)于結(jié)構(gòu)調(diào)整的副作用已經(jīng)顯現(xiàn)。較之于危機(jī)之前，不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的問(wèn)題更加突出。故而，擴(kuò)大支出的操作將不能不有所節(jié)制，減少稅收系當(dāng)前積極財(cái)政政策的主要載體。

將現(xiàn)行稅制體系格局與“十二五”稅制改革規(guī)劃相對(duì)接，減間接稅而非直接稅，減收入所占份額較大的主要間接稅而非所占份額微不足道的零星間接稅，無(wú)疑是推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅的重點(diǎn)。

在現(xiàn)行稅制體系中，收入所占份額較大、可稱(chēng)為主要間接稅的，分別是增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅。2012年，其所占份額分別為39.8%、15.6%和9.0%。其中，只有增值稅塊頭兒最大，最適宜作為結(jié)構(gòu)性減稅的主要對(duì)象。正在上海等地試行的“營(yíng)改增”方案，本身恰是一項(xiàng)涉及規(guī)模最大、影響范圍最廣的結(jié)構(gòu)性減稅舉措。

“營(yíng)改增”具有催生新一輪財(cái)稅改革的特殊功效
循著“營(yíng)改增”的前行腳步及其所牽動(dòng)的因素，還可以看到：
“營(yíng)改增”將催生重建地方主體稅種以及地方稅體系的要求。作為現(xiàn)時(shí)地方***掌握的幾乎較早的主體稅種，營(yíng)業(yè)稅收入大致占到地方***稅收的一半以上。交通運(yùn)輸業(yè)和6個(gè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（簡(jiǎn)稱(chēng)“1＋6”）試行的“營(yíng)改增”范圍目前已經(jīng)擴(kuò)大至9省3市。4月10日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定進(jìn)一步擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)，即一方面擴(kuò)大地區(qū)試點(diǎn)，自今年8月1日起，將交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營(yíng)改增”試點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)，適當(dāng)擴(kuò)大部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)范圍，將廣播影視作品的制作、播映和發(fā)行等納入試點(diǎn)；另一方面擴(kuò)大行業(yè)試點(diǎn)，擇機(jī)將鐵路運(yùn)輸和郵電通信等行業(yè)納入“營(yíng)改增”試點(diǎn)，以及力爭(zhēng)“十二五”期間全面完成“營(yíng)改增”改革。鑒于這樣的前景，營(yíng)業(yè)稅將被全部納入增值稅框架體系，肯定會(huì)動(dòng)搖現(xiàn)行地方財(cái)政收支平衡的基礎(chǔ)，從而催生重建地方主體稅種以及地方稅制體系的要求。

“營(yíng)改增”將催動(dòng)直接稅體系建設(shè)的提速。鑒于“營(yíng)改增”之后的增值稅在全部稅收中的份額會(huì)趨于擴(kuò)大，甚至可能擴(kuò)大至全部稅收的一半以上，更鑒于增值稅“一稅獨(dú)大”的格局可能不利于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制，甚至?xí)哟蠹扔械呢?cái)政風(fēng)險(xiǎn)，增值稅應(yīng)當(dāng)也必須著眼于“‘?dāng)U圍’不增（份）額”——“營(yíng)改增”的推進(jìn)不致帶來(lái)增值稅份額的不適當(dāng)擴(kuò)大。注意到財(cái)政支出規(guī)模不會(huì)同步減少，由此而留下的財(cái)政收入空間，根據(jù)“十二五”稅制改革規(guī)劃的要求，肯定要由以財(cái)產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅為代表的直接稅加以填充。故而，開(kāi)征居民個(gè)人房產(chǎn)稅和實(shí)行綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制等涉及直接稅改革的事項(xiàng)將可能進(jìn)入實(shí)際操作階段。

“營(yíng)改增”將催生分稅制財(cái)政體制的重構(gòu)。鑒于“營(yíng)改增”的全面推進(jìn)意味著營(yíng)業(yè)稅和增值稅收入歸屬及其征管格局的打破，現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的基礎(chǔ)會(huì)隨之動(dòng)搖，更鑒于所謂“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的分稅制原則早已有了重新審視并布局的必要，以國(guó)稅、地稅分設(shè)為主要特點(diǎn)的現(xiàn)行稅收征管格局早已有了重新考量并調(diào)整的必要，整個(gè)中央和地方之間的財(cái)政關(guān)系以及整個(gè)中央和地方之間的行政關(guān)系的重新界定并調(diào)整，肯定要隨之納入議事日程。

幾點(diǎn)建議
對(duì)“營(yíng)改增”效應(yīng)作全面評(píng)估。對(duì)于“營(yíng)改增”的意義，人們多傾向于站在稅制改革的角度加以解釋?zhuān)瑢⑵湟曌魍晟浦袊?guó)流轉(zhuǎn)稅制的一個(gè)重要舉措。這當(dāng)然是不錯(cuò)的。但是，倘若認(rèn)識(shí)停留于這樣一個(gè)層次，則不僅會(huì)看漏“營(yíng)改增”所具有的某些甚至可能是十分重要的影響，由此作出的評(píng)估難免有片面之嫌，而且，在未能全面而充分地揭示其各方面現(xiàn)實(shí)和潛在意義的條件下，圍繞“營(yíng)改增”的方案選擇和戰(zhàn)略布局，亦可能因認(rèn)識(shí)不夠甚或操作失當(dāng)而障礙實(shí)施效果。因而，時(shí)下將與“營(yíng)改增”有關(guān)或所牽涉的諸種要素提升至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中仔細(xì)地加以審視，既非常必要，也十分迫切。

不失時(shí)機(jī)地啟動(dòng)新一輪財(cái)稅改革。既然“營(yíng)改增”絕非一般意義上的稅制調(diào)整舉措，而是一個(gè)可能引發(fā)新一輪財(cái)稅改革甚至全面改革的導(dǎo)火索，擺在我們面前的恰當(dāng)選擇，就是順藤摸瓜，循著“營(yíng)改增”推進(jìn)線(xiàn)索，不失時(shí)機(jī)地啟動(dòng)新一輪財(cái)稅改革：“營(yíng)改增”走到哪兒，觸及哪些因素，財(cái)稅改革便推進(jìn)到哪兒，改革哪些因素。為此，在當(dāng)前亟待提上議事日程的一項(xiàng)重要工作，就是做好財(cái)稅改革以及全面改革的整體設(shè)計(jì)。

著手增值稅整體變革。必須注意到，始自1994年的現(xiàn)行增值稅稅制，畢竟是專(zhuān)門(mén)為制造業(yè)量身打造的。將原本基于制造業(yè)的運(yùn)行特點(diǎn)而設(shè)計(jì)的增值稅稅制“擴(kuò)圍”至服務(wù)業(yè)，一方面不能不考慮服務(wù)業(yè)的運(yùn)行特點(diǎn)并作適應(yīng)性調(diào)整；另一方面也不能不將包括制造業(yè)和服務(wù)業(yè)在內(nèi)的兩個(gè)產(chǎn)業(yè)相對(duì)接，在兩者融為一體的條件下重啟制度安排。目前在上海等地所實(shí)施的以追加6%和11%兩檔新稅率為代表的調(diào)整措施，至多能夠應(yīng)付試點(diǎn)的短時(shí)之需，并非長(zhǎng)遠(yuǎn)安排。

故而，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，在“擴(kuò)圍”的同時(shí)，還須立即著手增值稅稅制的整體變革。將包括制造業(yè)和服務(wù)業(yè)在內(nèi)的兩個(gè)產(chǎn)業(yè)相對(duì)接，在兩者融為一體的條件下重啟制度安排。只有如此，方可讓增值稅稅制同時(shí)適應(yīng)于“擴(kuò)圍”之后兩個(gè)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行特點(diǎn)，并順利地向全國(guó)推進(jìn)。其中，最為重要的一點(diǎn)就是“降率”——“營(yíng)改增”的一個(gè)后續(xù)安排，便是應(yīng)該相應(yīng)調(diào)低增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率。

作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)、本報(bào)專(zhuān)家指導(dǎo)會(huì)成員